Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 26. 6. 2018, č. j. Komp 4/2017 - 31

(citace)

Ani jedna ze stran nepopírá, že zákon o svobodném přístupu k informacím je toliko procesním předpisem. Poskytování informací tudíž nepředstavuje zvláštní agendu, která by byla plně v gesci Ministerstva vnitra, ale naopak svobodný přístup k informacím je integrální součástí určité věcné působnosti v oblasti veřejné správy, a to v závislosti na tom, z jaké oblasti jsou informace požadovány, což ostatně vyplývá i z judikatury (srov. rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 2. července 2007 č. j. 4 As 56/2006-45). Rozhodující proto je, zda se požadovaná informace vztahuje k samostatné, či přenesené působnosti kraje.

U samostatné působnosti je příslušným ústředním správním úřadem zpravidla Ministerstvo vnitra (výjimky může stanovit zvláštní zákon), zatímco jestliže se jedná o přenesenou působnost, pak je nezbytné posoudit charakter požadovaných informací a ve vazbě na to určit podle věcné příslušnosti nadřízený orgán. Spor se tak nyní vede pouze o to, jaké okolnosti by měly být rozhodné pro určení toho, zda se v daném případě jednalo ze strany Jihočeského kraje, resp. Krajského úřadu Jihočeského kraje o výkon samostatné či přenesené působnosti.

Uvedenou otázkou se Nejvyšší správní soud již zabýval. V rozsudku ze dne 31. prosince 2009 č. j. Komp 6/2009-35, č. 2021/2010 Sb. NSS, řešil totiž velmi podobný spor o příslušnost z oblasti poskytování informací mezi Ministerstvem vnitra a Ministerstvem životního prostředí. Při té příležitosti vymezil následující tři objektivní kriteria pro určení nadřízeného orgánu, jež mají vztah k požadovaným informacím (první dvě přitom uvádí též komentářová literatura, srov. Furek, A., Rothanzl, L., Jirovec, T.: Zákon o svobodném přístupu k informacím. Komentář. 1. vydání. Praha: C. H. Beck, 2016, 1256 s., str. 1113). V prvé řadě to je charakter povinného subjektu, resp. postavení orgánu, který byl původcem či držitelem požadovaných informací, a charakter jemu svěřené působnosti. Druhým hlediskem je předmět, jehož se žádost o informace týká. Konečně třetím hlediskem, nedávají-li první dvě hlediska jasnou odpověď na řešenou otázku, je podle Nejvyššího správního soudu nastavení poměru mezi samostatnou a přenesenou působností v § 4 zákona č. 129/2000 Sb., o krajích (krajské zřízení), ve znění pozdějších předpisů. Platí totiž, že není-li zákonem stanoveno jinak, vykonává kraj svěřené úkoly v oblasti samostatné působnosti.

Podle prvního kritéria se v nyní posuzovaném případě výsledku dobrat nelze. Povinným subjektem byl totiž kraj, resp. krajský úřad, jenž vykonává jak přenesenou, tak i samostatnou působnost (ve výše citovaném případě se naproti tomu jednalo o náměstka hejtmana Jihomoravského kraje). Odbor legislativy a vnitřních věcí, o jehož postupy a pravidla, která je upravují, panu T. šlo, vyřizuje podle sdělení kanceláře hejtmanky na krajském úřadě veškeré
žádosti o informace a stížnosti na postup povinných subjektů podle zákona o svobodném přístupu k informacím. Jeho úkoly tedy taktéž pokrývají jak samostatnou, tak i přenesenou působnost. Snad jen z faktu, že se vyřízení žádosti pana T. o předmětné informace ujal v tomto specifickém případě odbor kanceláře hejtmanky, by bylo možno usuzovat spíše na samosprávnou
povahu vykonávané působnosti. Není to ovšem argument nikterak silný, neboť pohnutkou pro tento krok byla zřejmě spíše snaha o více méně nezávislé posouzení žádosti pana T. Ta totiž v sobě mísila jak prvky žádosti o informace, tak také (a dalo by se říci, že převážně) prvky stížnosti na postup odboru legislativy a vnitřních věcí, pročež se mohlo jevit vhodnější, aby ji vyřizoval jiný odbor. Nezbývá proto, než se zabývat povahou žádosti samé, resp. poptávaných informací.

V této souvislosti považuje Nejvyšší správní soud za vhodné nejprve vyjasnit, které podání pana T. považuje za rozhodné pro určení nadřízeného orgánu příslušného k vyřízení podané stížnosti. Podle Nejvyššího správního soudu je jím právě a pouze (v pořadí druhá) žádost o informace ze dne 20. července 2017. Žalobce se pokoušel přesunout pozornost soudu na předchozí podání učiněná panem T. Poukazoval zejména na obsah první žádosti o informace, neboť o jejím zařazení do oblasti přenesené působnosti nemůže být pochyb. Předchozí řízení však může podle názoru Nejvyššího správního soudu sloužit nanejvýš k tomu, aby posuzování obsahu druhé žádosti o informace nepomíjelo celkový kontext, v němž byla učiněna. Je tedy jedním z hledisek umožňujících posoudit podání podle jeho skutečného obsahu. Nemůže být však samo o sobě určující pro zařazení postupu povinného subjektu při vyřizování podané žádosti o informace do oblasti samostatné či přenesené působnosti. Šlo totiž o novou, samostatnou žádost (nebo s ní takto alespoň povinný subjekt zacházel), která má tak zcela samostatný procesní režim.

Správný ovšem není ani přístup žalovaného, který se naopak snaží dovozovat působnost žalobce s odkazem na obsah následně podané stížnosti proti vyřízení žádosti o informace. Činí tak zjevně také s cílem zjednodušit posuzování věci, neboť stížnost pana T. ze dne 22. srpna 2017 se týká pouze otázky příslušnosti odboru kanceláře hejtmanky k vyřízení podané žádosti, tedy vnitřního členění a organizace krajského úřadu. Určení nadřízeného orgánu podle § 20 odst. 4 písm. c), resp. odst. 5 zákona o svobodném přístupu k informacím ale nemůže být na obsahu stížnosti závislé. Musí být dáno již obsahem samotné žádosti o informace, neboť potřeba určit nadřízený orgán může vyvstat i v situaci, kdy stížnost podle § 16a zákona o svobodném přístupu k informacím nebyla učiněna nebo ji nadřízený orgán nemá k dispozici (např. když se žadatel obrátí podle § 80 správního řádu na nadřízený orgán s žádostí o opatření proti nečinnosti povinného subjektu, který je v prodlení s postoupením jeho stížnosti nadřízenému orgánu k vyřízení). Obsah stížnosti tak může být opět nanejvýš vodítkem pro interpretaci skutečného obsahu a cíle žádosti o informace. Už vůbec pak nemůže být pro určení nadřízeného orgánu určující obsah odpovědi povinného subjektu na žádost o informace, kterou taktéž žalovaný na některých místech cituje, neboť právě její nepřiléhavost může být mnohdy předmětem podané stížnosti.

Primární pro posouzení kompetenčního sporu je tedy v daném případě obsah samotné žádosti o informace ze dne 20. července 2017. Tato žádost, adresovaná vedoucímu odboru legislativy a vnitřních věcí Krajského úřadu Jihočeského kraje, má 10 stran, přičemž naprostou většinu textu tvoří kritika procesního postupu uvedeného odboru při rozhodování o stížnosti pana T. podané dne 13. června 2017 v souvislosti s jeho první žádostí o informace. Pan T. zejména zpochybňuje způsob určení příslušnosti tohoto odboru k vyřízení jeho stížnosti, nedostatky v provedeném dokazování a další procesní kroky. V návaznosti na tuto kritiku (s výslovným uvedením „z těchto důvodů") pak pan T. klade v závěru požadavek na „poskytnutí úplných informací o právních předpisech, kterými se musí legislativní orgán řídit při vyřizování spisu, který převzal 20. 6. 2017." (Nejvyšší správní soud jen na okraj podotýká, že jistě bylo myslitelné posoudit toto podání podle obsahu jako stížnost na postup krajského úřadu, nikoliv jako žádost o informace.)

Ačkoliv se tedy pan T. domáhal informace o právních předpisech, jimiž se měl krajský úřad řídit při vyřizování stížnosti na poskytování informací, jež pocházely z přenesené působnosti v oblasti působnosti žalovaného, svou žádost o informaci o právních předpisech nakonec formuloval v nejobecnější rovině – týkala jen příslušnosti jednoho z odborů krajského úřadu k vyřizování podání podle zákona o svobodném přístupu k informacím a procesních postupů dle tohoto zákona. V této obecné poloze se tedy požadované informace nijak netýkaly oblastí přenesené působnosti spadajících do věcné působnosti žalovaného (případně Ministerstva zemědělství), nýbrž oblasti organizace a výkonu veřejné správy a vůbec státní správy pro věci vnitřní. Ty však – v oné obecné rovině – spadají do působnosti Ministerstva vnitra (srov. § 12 odst. 1 a § 12 odst. 3 zákona č. 2/1969 Sb.). Ostatně i úprava svobodného přístupu k informacím, resp. prováděcího zákona, který realizuje ústavně garantované základní právo na informace a jemu korespondující ústavní povinnost uloženou státním orgánům a orgánům územní samosprávy ustanovením v čl. 17 odst. 1 a 5 Listiny základních práv a svobod, spadá do gesce Ministerstva vnitra jakožto záležitost týkající se obecně státní (veřejné) správy. Krom toho, i pokud jde o otázku vnitřního členění krajského úřadu na jednotlivé odbory, jde o záležitost, o níž rozhoduje ředitel krajského úřadu vydáním organizačního řádu [§ 69 odst. 2 písm. f) krajského zřízení], nikoli tedy typický orgán samosprávy kraje. Lze tedy uzavřít, že se požadovaná informace sice netýkala samostatné, nýbrž přenesené působnosti, nicméně v oblasti, která věcně spadá do působnosti žalobce, nikoli žalovaného.

Nad rámec nutných důvodů lze poznamenat, že ke stejnému výsledku by vedla též argumentační linie, která by poskytování informací územním samosprávným celkem, ve spojení s otázkou vnitřního členění krajského úřadu, považovala (z povahy věci) za výkon samostatné působnosti kraje. Jak totiž Nejvyšší správní soud podrobně vysvětlil ve výše citovaném rozsudku č. j. Komp 6/2009-35, ve vztahu k samostatné působnosti krajů je k přezkoumávání rozhodnutí o právech a povinnostech fyzických a právnických osob podle § 178 odst. 1 správního řádu ve spojení s § 94 odst. 1 krajského zřízení příslušné Ministerstvo vnitra. A nakonec, i kdyby panovala nejasnost z hlediska určení, zda se požadovaná informace týká přenesené či samostatné působnosti kraje, totožný výsledek by vyplynul i z aplikace třetího (zbytkového) kritéria, vymezeného v citovaném rozsudku č. j. Komp 6/2009-35, podle něhož jestliže nelze jednoznačně seznat přímou souvislost mezi požadovanými informacemi a některým z úkolů svěřených orgánům kraje do přenesené působnosti, pak nezbývá než uzavřít, že se může jednat pouze o informace týkající se samostatné působnosti (odstavec 40 citovaného rozsudku), což také v souladu s citovaným rozsudkem ukazuje k Ministerstvu vnitra.

Nejvyšší správní soud uzavírá, že žalobce neměl stížnost postupovat k vyřízení žalovanému, neboť byl k jejímu vyřízený příslušný sám. Forma jejího zpětného postoupení žalobci ze strany žalovaného se tak pro řešení tohoto kompetenčního sporu stala podružnou.