Nález Ústavního soudu sp. zn. Pl. ÚS 1/12

(sbírka)

I. Nesoulad zákona s ústavním pořádkem může založit zejména takové omezení práv parlamentní opozice, jež se dotýká samotné její možnosti účastnit se zákonodárné procedury jako její plnohodnotný účastník, tedy ji zbavuje možnosti reálně se seznámit s návrhem zákona a vyjádřit k němu své stanovisko, a tím jí znemožňuje nebo podstatným způsobem ztěžuje možnost kontroly ve vztahu k vládě nebo parlamentní většině. Takovéto omezení nemusí být vždy důsledkem opatření, které je v rozporu se zákonem, a může být i výsledkem kumulativního působení řady dílčích opatření, z nichž by žádné samostatně takovýto charakter nemělo. Stejný důsledek by bylo možné přiznat i svévolnému postupu při projednávání těchto návrhů. Vedle zjištění, že došlo k takovémuto omezení, však bude třeba vždy zkoumat i jeho význam, pokud jde o účast opozice na zákonodárném procesu. Rovněž bude podstatné, v jaké fázi zákonodárného procesu k tomuto omezení došlo a zda jeho případné negativní důsledky nebyly zmírněny v jeho předchozích nebo následujících fázích.

II. Pro posouzení, zda určitá povinnost má charakter zakázané nucené práce nebo služby ve smyslu čl. 9 odst. 1 Listiny základních práv a svobod (dále jen „Listina“), resp. zakázané nucené nebo povinné práce ve smyslu čl. 4 odst. 2 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod, lze vyjít z definice tohoto pojmu, která je obsažena v čl. 2 odst. 1 Úmluvy o nucené nebo povinné práci (Úmluva Mezinárodní organizace práce č. 29), vyhlášené pod č. 506/1990 Sb. Podle tohoto ustanovení se „nucenou a povinnou prací“ rozumí každá práce nebo služba, která se na kterékoli osobě vymáhá pod pohrůžkou jakéhokoli trestu a ke které se řečená osoba nenabídla dobrovolně. Dále platí, že povinnost, které by bylo možné přiznat charakter nucené práce nebo služby, nemusí být jednotlivci stanovena samostatně, nýbrž může být součástí práv a povinností, které mu vyplývají z právního vztahu, jehož je účastníkem. Pro posouzení, zda vyslovil souhlas i s jejím vznikem, je proto nezbytné zvažovat, zda měl možnost ovlivnit obsah tohoto právního vztahu, jaký účel sledoval tím, že do něj vstoupil, a zda daná povinnost rovněž slouží k jeho dosažení, zda obsahově souvisí s předmětem právního vztahu a zda ve vztahu k němu není nepřiměřeně zatěžující.

III. Ustanovení § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., stanoví jako důvod vyřazení uchazeče o zaměstnání z evidence uchazečů o zaměstnání odmítnutí nabídky výkonu veřejné služby v rozsahu nejvýše 20 hodin týdně v případě, že je veden v evidenci uchazečů o zaměstnání nepřetržitě déle než 2 měsíce a pro odmítnutí nemá vážný důvod ve smyslu § 5 písm. c) zákona o zaměstnanosti. To znamená, že přijetí této nabídky v případě, že je učiněna ze strany krajské pobočky Úřadu práce České republiky, je podmínkou pro uplatnění práv, které stát přiznává občanům v souladu s čl. 26 odst. 3 Listiny jako přiměřené hmotné zajištění pro případ, že nemohou bez své viny získávat prostředky pro své životní potřeby prací, a jichž se občané mohou podle zákona domoci pouze v rámci evidence uchazečů o zaměstnání. Jde nicméně o podmínku představující pro dotčeného uchazeče nepřiměřené břemeno, neboť ačkoliv je povinen fakticky vykonávat závislou práci v rozsahu polovičního úvazku, zůstává formálně nezaměstnaným, což znamená, že mu jsou odepřena práva, jež v pracovněprávním vztahu zaměstnanci standardně náleží, a stát mu nemusí poskytovat protiplnění, jež pod hrozbou sankce jinak sám vyžaduje od jakéhokoliv jiného zaměstnavatele. K tomu mu navíc zůstává řada povinností spojená s jeho zařazením do evidence uchazečů o zaměstnání (např. poskytování součinnosti krajské pobočce Úřadu práce České republiky) a ve vlastním zájmu je nadále nucen si sám zaměstnání
hledat. Povinný výkon veřejné služby podle § 18a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb., přitom nevede ke zprostředkování zaměstnání a není ani vhodným nebo přiměřeným prostředkem k dosažení souvisejících účelů prevence sociálního vyloučení, udržení nebo obnovení pracovních návyků či bránění zneužívání plnění v rámci hmotného zajištění pro případ nezaměstnanosti. Její účel se tak od účelu zprostředkování zaměstnání po dle hlavy II části druhé zákona o zaměstnanosti významným způsobem liší. Z těchto důvodů se takovéto podmínění setrvání občana v evidenci uchazečů o zaměstnání dotýká esenciálního obsahu ústavně zaručeného sociálního práva na přiměřené hmotné zajištění v nezaměstnanosti podle čl. 26 odst. 3 Listiny.

IV. Pokud by bylo možné povinnost uchazeče o zaměstnání vykonávat veřejnou službu podle § 30 odst. 2 písm. d) zákona č. 435/2004 Sb., o zaměstnanosti, ve znění zákona č. 367/2011 Sb., ve spojení s § 18a zákona č. 111/2006 Sb., o pomoci v hmotné nouzi, ve znění zákona č. 366/2011 Sb., považovat výlučně za opatření proti zneužívání postavení uchazeče o zaměstnání a s tím spojených plnění, pak by se dalo nepochybně akceptovat, že její nabídka bude činěna podle určitého předem vymezeného klíče jen ve vztahu k některým uchazečům a již samotná možnost jejího učinění bude působit výstražně. Takovéto hodnocení však není možné s ohledem na její další obsahové prvky, tedy samotný výkon práce v rozsahu až 20 hodin po dobu několika měsíců. Jde totiž o povinnost natolik tíživou, že se jí u té skupiny uchazečů, kterým byl výkon veřejné služby nabídnut, zásadním způsobem mění podmínky pro uplatnění nároků hmotného zajištění pro případ nezaměstnanosti. Ve svém důsledku se tak vytvářejí dvě skupiny uchazečů o zaměstnání, u nichž se zásadně liší podmínky pro setrvání v příslušné evidenci, přičemž určení, do jaké skupiny patří určitý uchazeč, závisí ve velké míře na širokém uvážení krajské pobočky Úřadu práce České republiky. Takováto nerovnost mezi oběma skupinami uchazečů, která bude v podstatě nastávat pokaždé, nebude-li veřejná služba nabízena vždy všem uchazečům, již mohou být v důsledku jejího nepřijetí vyřazeni z evidence, postrádá ústavně aprobované zdůvodnění a je v rozporu se zákazem libovůle, vyplývajícím ze zásady právního státu podle čl. 1 odst. 1 Ústavy České republiky (dále jen „Ústava“).

V. Podstatou práva zaměstnanců na spravedlivou odměnu za práci podle čl. 28 Listiny je princip, že za výkon závislé práce v jakékoliv formě pracovněprávního vztahu jim náleží odměna. Uvedené nevylučuje, aby k výkonu práce pro určitý subjekt docházelo i bez nároku na odměnu, k čemuž zákonodárce může stanovit přiměřenou formu právního vztahu. Vždy se však musí jednat o práci, která je vykonávána dobrovolně, přičemž odmítnutí jejího výkonu nesmí být důvodem pro uložení sankce. Případná jiná povinnost, jež by jejímu vykonavateli vznikla v důsledku tohoto odmítnutí, by musela s tímto právním vztahem věcně souviset a nesměla by být natolik zatěžující, aby vůči němu fakticky působila jako prostředek donucení k výkonu předmětné práce.

VI. Omezení práva podnikat nebo práva na svobodný výkon povolání, která jsou zaručena čl. 26 odst. 1 Listiny, se může týkat nejen způsobu, jakým má být předmětná činnost vykonávána, nýbrž i samotné možnosti tuto činnost vykonávat. Zákonodárce může stanovit, že určité povolání nebo činnosti mohou vykonávat pouze osoby, které splňují předepsané podmínky, typicky např. kvalifikační předpoklady. Důsledkem takovéto úpravy však bude vždy zásadní omezení těchto ústavně zaručených práv v případě těch subjektů, které tyto podmínky nesplňují. Takto vzniklá nerovnost, která se dotýká samotné podstaty předmětného základního práva, přitom z ústavněprávního hlediska obstojí pouze tehdy, nebude-li výsledkem libovůle a pro rozdílné zacházení s jednotlivými skupinami osob budou existovat objektivní a rozumné důvody. To znamená, že omezení možnosti výkonu některých povolání nebo činností za určitým ústavně aprobovaným účelem musí v případě jednotlivých dotčených osob obstát v testu proporcionality. Již samotná absence takovéhoto účelu omezení odůvodňuje závěr o jeho nesouladu s čl. 26 odst. 1 Listiny, jakož i zákazem svévole, jenž vyplývá ze zásady právního státu ve smyslu čl. 1 odst. 1 Ústavy.

VII. Aplikace testu proporcionality v případě shromažďování a zpracování osobních údajů bez souhlasu jejich subjektu předpokládá, že jím bude poměřován samostatně každý z nich. V obecné rovině musí jakékoliv omezení základního práva na informační sebeurčení podle čl. 10 odst. 3 Listiny především sledovat legitimní, tj. ústavně aprobovaný, cíl a musí být způsobilé tohoto cíle dosáhnout (požadavek vhodnosti). Tento účel musí být zákonem dostatečně určitě vyjádřen. Jsou-li tyto podmínky splněny, je třeba posuzovat šetrnost tohoto zásahu do základního práva, a to nejen z hlediska nezbytnosti získání určitého údaje pro dosažení sledovaného cíle, nýbrž též způsobu jeho získání a následného nakládání s ním (požadavek potřebnosti). Tento údaj nesmí být použit za jiným účelem, než k jakému byl bez souhlasu jeho subjektu získán, z čehož pochopitelně plynou požadavky ve vztahu k jeho zajištění. Efektivní ochrana práv jednotlivce, jehož osobní údaje jsou bez jeho souhlasu zpracovávány, musí dbát toho, že s ohledem na míru citlivosti může mít zveřejnění těchto údajů pro dotčenou osobu zásadní a neodstranitelné důsledky, které nebude možné žádným způsobem dodatečně plně kompenzovat. Typicky půjde např. o otázky zdravotního stavu nebo majetkových poměrů. Skutečnost, že někdo má přístup k těmto údajům, tak musí být odůvodněna konkrétním účelem. Zákon musí v každém případě jasně definovat okruh osob, jež mají k jednotlivým údajům přístup, v jakém rozsahu jej mají a za jakých podmínek. Zároveň by měl stanovit nejen dostatečné garance, které budou zamezovat neoprávněnému přístupu nebo zneužití oprávněného přístupu (např. povinnost mlčenlivosti), ale v tomto směru i příslušné sankce.

Jako jednu z garancí nelze opominout ani povinnost, aby byl údaj veden jen po nezbytnou dobu a poté byl smazán nebo anonymizován, tedy zachováván bez možnosti zjištění jeho subjektu. Poslední krok testu proporcionality zahrnuje hodnotovou úvahu o tom, zda veřejný zájem na zpracování určitého osobního údaje převáží nad právem jednotlivce rozhodovat o tom, zda tento údaj poskytne jiné osobě, nebo nikoliv (proporcionalita v užším smyslu). V tomto kroku bude třeba zvažovat zejména význam předmětného údaje s ohledem na dopady jeho sdělení jiné osobě pro soukromou sféru jednotlivce (subjektu údaje), tedy zda nejde o údaj natolik citlivý, že jeho poskytnutí za daným účelem nelze spravedlivě požadovat.

VIII. Skutečnost, že § 118 odst. 2 zákona č. 372/2011 Sb., o zdravotních službách a podmínkách jejich poskytování (zákon o zdravotních službách), který vymezuje meze správního uvážení pro ukládání pokut poskytovatelům zdravotních služeb za správní delikty, nezmiňuje případné dopady sankce ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu, nelze interpretovat tím způsobem, že k nim správní orgán nemusí nebo dokonce nesmí přihlížet. Povinnost správního orgánu zvažovat při ukládání peněžité sankce dopady ve vztahu k majetkové podstatě odpovědného subjektu vyplývá přímo z ústavního pořádku, protože jakékoliv uložení peněžité sankce je vždy zásahem do jeho vlastnického práva podle čl. 11 Listiny. Je-li přitom takováto sankce uložena poskytovateli zdravotních služeb za porušení povinnosti vztahující se k výkonu této podnikatelské činnosti, musí být brán zřetel i na to, zda její uložení fakticky neznemožňuje poskytovateli dále pokračovat v jeho činnosti. Jinými slovy, musí být posuzováno, zda tato pokuta nezasahuje do samotné podstaty a smyslu práva podnikat podle čl. 26 odst. 1 Listiny, resp. zda ve vztahu k tomuto právu nemá likvidační účinek, jenž není účelem této sankce.

IX. Ustanovení § 4 odst. 5 a § 28 odst. 2 zákona o zdravotních službách obecným způsobem vymezují odborný standard (postup lege artis), jemuž musí odpovídat poskytování zdravotní péče a ostatních zdravotních služeb na území České republiky. Ve své podstatě jde o zákonem stanovené omezení způsobu výkonu této činnosti (čl. 26 Listiny), jež se týká všech zdravotnických pracovníků a jehož účelem je ochrana života a zdraví osob, které podstupují určitý druh a formu zdravotní péče. Smysl takto vymezeného požadavku je nicméně širší a promítá se i do naplňování práva na život podle čl. 6 Listiny a práva na ochranu zdraví a na zdravotní péči podle čl. 31 Listiny. Tomuto právu odpovídá povinnost státu vytvořit systém veřejného zdravotního pojištění a jeho prostřednictvím zajistit občanům spravedlivý, tedy i vznik možných nerovností vylučující, způsob přístupu ke zdravotní péči přiměřené kvality. Všichni pojištěnci by tak měli mít stejnou měrou nárok na taková ošetření a léčby, jež odpovídají objektivně zjištěným potřebám a požadavkům náležité úrovně a lékařské etiky. Vhodnost a účinnost léčby (tedy její kvalita) naopak nesmí představovat kritéria pro rozlišování
zdravotní péče na základní (levnější) a nadstandardní (dražší).

X. Není slučitelné s právem pacienta podle čl. 9 Úmluvy na ochranu lidských práv a důstojnosti lidské bytosti v souvislosti s aplikací biologie a medicíny: Úmluvy o lidských právech a biomedicíně, vyhlášené pod č. 96/2001 Sb. m. s., aby na jeho dříve vyslovené přání nemohl být brán zřetel jen v důsledku uplynutí zákonem stanovené doby jeho platnosti, pokud tento pacient nebude mít současně skutečnou možnost toto přání svým projevem vůle obnovit.