Nález Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2015, sp. zn. II. ÚS 3005/14

(sbírka)

K odpovědnosti státu za škodu způsobenou v přestupkovém řízení procesními pochybeními správních orgánů

1. Pokud se správní orgány v přestupkovém řízení dopustily procesních pochybení v intenzitě, která „mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí ve věci samé" [§ 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní], a proto bylo odvolací správní rozhodnutí zrušeno krajským soudem, nicméně pro uplynutí zákonné prekluzivní lhůty pro projednání přestupku (§ 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena zjištěná procesní pochybení, nelze tuto okolnost klást k tíži stěžovatele v tom směru, že mu nenáleží nárok na náhradu škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení v průběhu přestupkového řízení podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

2. To nicméně neznamená, že by každé zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za „nesprávný úřední postup", resp. „nezákonné rozhodnutí", zakládající bez dalšího odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Ústavně zaručené právo na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod se totiž neuplatní např. tehdy, je-li uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku spíše přímým důsledkem procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce, založené na „obstrukčním" jednání, než liknavosti či jiného pochybení správního orgánu.NÁLEZ Ústavního soudu ze dne 5. 5. 2015 č. j. II. ÚS 3005/14-1

I. Právní úprava nákladů řízení ve správním řádu, příp. v zákoně o přestupcích, neukládá správnímu orgánu povinnost za situace, kdy dochází k zastavení přestupkového řízení pro uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku (podle ustanovení § 90 odst. 4 správního řádu ve spojení s ustanovením § 20 odst. 1 zákona o přestupcích), jakkoliv rozhodovat o nákladech tohoto řízení.

II. Pokud krajský soud zrušil rozhodnutí správních orgánů vydaná v přestupkovém řízení z důvodu procesního pochybení (§ 78 odst. 1 správního řádu soudního), nemohlo následně vydaným rozhodnutím odvolacího správního orgánu o zastavení řízení z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty pro projednání přestupku dojít ke zhojení původních procesních pochybení správních orgánů. Pokud obecné soudy za uvedených okolností vyloučily odpovědnost státu za škodu, porušily právo stěžovatele na spravedlivý proces podle čl. 36 odst. 1 Listiny základních práv a svobod, právo na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny a meze základních práv a svobod podle čl. 4 odst. 4 Listiny.

(sbírka)

K odpovědnosti státu za škodu způsobenou v přestupkovém řízení procesními pochybeními správních orgánů

1. Pokud se správní orgány v přestupkovém řízení dopustily procesních pochybení v intenzitě, která „mohla mít za následek vydání nezákonného rozhodnutí ve věci samé" [§ 76 odst. 1 písm. c) zákona č. 150/2002 Sb., soudní řád správní], a proto bylo odvolací správní rozhodnutí zrušeno krajským soudem, nicméně pro uplynutí zákonné prekluzivní lhůty pro projednání přestupku (§ 20 odst. 1 zákona č. 200/1990 Sb., o přestupcích) již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena zjištěná procesní pochybení, nelze tuto okolnost klást k tíži stěžovatele v tom směru, že mu nenáleží nárok na náhradu škody spočívající ve vynaložených nákladech na právní zastoupení v průběhu přestupkového řízení podle zákona č. 82/1998 Sb., o odpovědnosti za škodu způsobenou při výkonu veřejné moci rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem a o změně zákona České národní rady č. 358/1992 Sb., o notářích a jejich činnosti (notářský řád).

2. To nicméně neznamená, že by každé zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za „nesprávný úřední postup", resp. „nezákonné rozhodnutí", zakládající bez dalšího odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Ústavně zaručené právo na náhradu škody podle čl. 36 odst. 3 Listiny základních práv a svobod se totiž neuplatní např. tehdy, je-li uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku spíše přímým důsledkem procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce, založené na „obstrukčním" jednání, než liknavosti či jiného pochybení správního orgánu.

- v případě zrušení rozhodnutí SO správním soudem jsou zásadní důvody toho zrušení, tedy nezákonnost. Zda-li je poté správní řízení zastaveno z důvodu prekluze či jiného je pro otázku náhrady škody irelevantní.
- hmotněprávní úpravou náhrady škody je čl. 36 LZPS, ZOŠ je již pouze úpravou procesněprávní!
- 15. "Samotná právní úprava odpovědnosti státu za škodu vychází z Listiny, která v čl. 36 odst. 2 zaručuje právo osob na procesní prostředek, který umožní soudní přezkum rozhodnutí orgánů veřejné správy, a v čl. 36 odst. 3 pak výslovně zmiňuje (hmotné) právo na náhradu škody způsobené nezákonným soudním či správním rozhodnutím nebo nesprávným úředním postupem. Čl. 36 odst. 4 Listiny potom odkazuje na (zvláštní) zákon, který podmínky i podrobnosti těchto práv blíže konkretizuje."
- 16. "Pro vznik této odpovědnosti zákon č. 82/1998 Sb. předpokládá současné (kumulativní) splnění tří předpokladů: 1) nezákonné rozhodnutí či nesprávný úřední postup, 2) vznik škody a 3) příčinná souvislost mezi nezákonným rozhodnutím či nesprávným úředním postupem a vznikem škody. Podle ustanovení § 8 zákona č. 82/1998 Sb. pak lze nárok na náhradu škody způsobené nezákonným rozhodnutím uplatnit (není-li stanoveno jinak) „pouze tehdy, pokud pravomocné rozhodnutí bylo pro nezákonnost zrušeno nebo změněno příslušným orgánem. Rozhodnutím tohoto orgánu je soud rozhodující o náhradě škody vázán."
- 17. Ústavní soud v minulosti opakovaně stanovil ústavní meze a kritéria, kterým musí obsah
- tohoto zvláštního zákona, předvídaného čl. 36 odst. 4 Listiny, vždy nutně dostát, když konstatoval, že „takový zákon nemůže samotný nárok na náhradu škody, v důsledku zmíněného jednání vzniklé, anulovat (negovat), byť "pouze" v jeho dílčím aspektu. Jinými slovy, zvláštní zákon dle čl. 36 odst. 4 Listiny nemůže popřít předmětné ústavně zaručené základní právo, a to nejen jako celek, ale ani jeho dílčí komponenty. Zákonu je svěřena toliko úprava podmínek a podrobností realizace již ústavně zakotveného práva, které vychází z principu ochrany práv každého, kdo byl poškozen nezákonným rozhodnutím státního orgánu či veřejné správy nebo nesprávným úředním postupem. (…) Smyslem a účelem "obyčejného" zákona dle čl. 36 odst. 4 Listiny je tedy pouze stanovit podmínky a podrobnosti realizace co do svého obsahu (již) ústavodárcem v čl. 36 Listiny zakotvených práv, tedy podmínky a podrobnosti čistě procesní povahy (nikoli "materiálně právní")" (srov. např. nález sp. zn. Pl. ÚS 18/01 ze dne 30. 4. 2002 (N 53/26 SbNU 73; 234/2002 Sb.); nález sp. zn. I. ÚS 1628/07 ze dne 29. 11. 2007 (N 215/47 SbNU 829); nebo nález sp. zn. II. ÚS 1774/08 ze dne 9. 7. 2009 (N 155/54 SbNU 17)].
- 24. Dle Ústavního soudu ovšem skutečnost, že z důvodu uplynutí zákonné prekluzivní jednoroční lhůty (§ 20 odst. 1 zákona o přestupcích) pro projednání přestupku již nemohlo být pokračováno v dalším řízení, v němž by byla napravena procesní pochybení správních orgánů, konstatovaná krajským soudem, a které by případně vyústilo ve vydání nového meritorního rozhodnutí, nezatíženého procesními vadami či nezákonností, nelze klást k tíži stěžovatele.
- 27. Nad rámec výše uvedeného, pouze toliko ve formě obiter dicta, nicméně Ústavní soud považuje za vhodné zdůraznit, že výše předestřené právní závěry Ústavního soudu nelze v žádném případě interpretovat a zobecňovat do té míry, že by každé zahájení přestupkového řízení či procesní postup správních orgánů v jeho průběhu, které by nevyústily v pravomocné meritorní rozhodnutí správních orgánů o projednávaném přestupku, bylo možné paušálně považovat za "nesprávný úřední postup", resp. "nezákonné rozhodnutí", zakládající odpovědnost státu za škodu podle zákona č. 82/1998 Sb. Taková interpretace by se ostatně nacházela i v rozporu s dosavadní judikaturou Ústavního soudu ve vztahu k otázce odpovědnosti státu za škodu způsobenou jednotlivcům v důsledku zahájení trestního stíhání a vedení trestního řízení, které ovšem nevyústilo v pravomocný (odsuzující) rozsudek [srov. např. nález sp. zn. II. ÚS 429/01 ze dne 17. 7. 2002 (N 92/27 SbNU 79) či nález sp. zn. I. ÚS 3026/07 ze dne 3. 3. 2009 (N 42/52 SbNU 423)], jejíž závěry lze za použití argumentu a maiori ad minus aplikovat i na přestupkové řízení, které je ostatně do značné míry ovládáno i zásadami trestního řízení. Uvedené tvrzení platí i pro případy podobné nyní projednávané věci, tj. kdy dojde k zastavení přestupkového řízení pro uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku (podle ustanovení § 90 odst. 4 správního řádu ve spojení s ustanovením § 20 odst. 1 zákona o přestupcích), neboť zdaleka nelze v praxi vyloučit situace, kdy uplynutí zákonné prekluzivní lhůty k projednání přestupku - a tedy i zastavení řízení - jsou spíše přímým důsledkem procesní taktiky obviněného, příp. jeho právního zástupce, založené na "obstrukčním" jednání. Takové jednání pod rozsah ochrany, poskytované jednotlivci ústavně zaručeným právem na náhradu škody, zaručeným v čl. 36 odst. 3 Listiny, ovšem podřadit v žádném případě nelze.