SOUHRN: Systémová námitka podjatosti
Posted on May 9th, 2017
Usnesení rozšířeného senátu Nejvyššího správního soudu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2010 - 119
// V rozsudku ze dne 3. 4. 2019, č. j. 2 As 151/2018 - 63 však NSS dovodil, že systémová podjatost nemůže nastat v případě, kdy správní orgán rozhoduje v samostatné působnosti.
(citace)
Rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku ve správním řízení ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku, je důvodem pochyb o nepodjatosti úřední osoby dle § 14 odst. 1 zákona č. 500/2004 Sb., správního řádu, její zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být její postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky.
(...)
soudobém českém modelu spojené územní veřejné správy, v němž státní správu i samosprávu vykonávají z podstatné části orgány územních samosprávných celků jakožto politických entit ovládaných místními či regionálními politickými reprezentacemi, prosazujícími nezřídka partikulární zájmy, a nikoli zájem veřejný, nelze nebezpečí plynoucí ze »systémového rizika podjatosti« podcenit. Je tomu tak proto, že v modelu, v němž v posledku o osudech zaměstnanců územního samosprávného celku rozhoduje místní či regionální politická reprezentace, nezřídka ovládaná zákulisními vlivovými strukturami, jež z povahy věci má zájmy na tom, aby určité věci místního významu byly řešeny určitým způsobem, fakticky nelze v rámci územní samosprávné jednotky zajistit skutečně úplné oddělení politických a zákonných hledisek při výkonu veřejné správy. (…) proto je nezbytné podezření vyplývající z existence »systémového rizika podjatosti« brát velmi vážně a s ohledem na smysl a účel § 14 odst. 1 správního řádu z roku 2004 (resp. § 9 odst. 1 správního řádu z roku 1967) v pochybnostech dát přednost vyloučení všech úředních osob příslušného správního orgánu z úkonů v řízení.¨
(...)
Důvody k uvedenému podezření mohou být nejrůznějšího druhu a nelze je specifikovat jinak než obecnými rysy a představitelnými příklady. Bude se jednat o takové skutečnosti, které naznačují, že zde existuje někdo, kdo má zájem na určitém výsledku řízení, v němž se má rozhodovat, a přitom má či může mít schopnost působit na příslušnou úřední osobu prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu k územnímu samosprávnému celku. Uvedenými skutečnostmi mohou být například jevy v politické či mediální sféře, jež předcházejí příslušnému správnímu řízení či je doprovázejí a naznačují zvýšený zájem o výsledek řízení ze strany osob schopných ovlivnit jednání územního samosprávného celku jako zaměstnavatele úřední osoby. Příkladem může být zájem politických činitelů či jiných v rámci daného územního samosprávného celku vlivných osob (např. zákulisních aktérů místní politiky či podnikatelských subjektů) na určitém výsledku řízení (např. na tom, aby určitá stavba, činnost apod. byla povolena, anebo naopak nepovolena); takový zájem lze vysledovat například z různých mediálních vyjádření, předvolebních slibů, konkrétních investičních či jiných obchodních počinů, předchozích snah nasměrovat určité související rozhodovací procesy určitým způsobem apod. Stejně tak uvedenou skutečností může být samotná povaha a podstata rozhodované věci, její kontroverznost či politický význam a s tím spojené zájmy. Zjevně a bez dalšího pak uvedenými skutečnostmi budou podezření z nátlaku či snahy přímo ovlivnit rozhodování příslušné úřední osoby prostřednictvím jejího zaměstnaneckého vztahu.
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 10. 2018, č. j. 6 As 75/2018 - 83
(citace)
[11] Pokud jde o tzv. systémovou podjatost, tedy podjatost všech pracovníků dotčeného správního orgánu, riziko takové podjatosti vzniká zejména tehdy, rozhoduje-li orgán územního samosprávného celku v přenesené působnosti ve věci, která se týká zájmu tohoto územního samosprávného celku. Důvodem pochyb o nepodjatosti úředních osob může být jejich zaměstnanecký poměr k územnímu samosprávnému celku tehdy, je-li z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být jejich postoj k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Signálem ke zvýšené opatrnosti může být například politický význam či kontroverznost určité stavby, v souvislosti s níž se dané správní řízení vede (viz usnesení rozšířeného senátu ze dne 20. 11. 2012, č. j. 1 As 89/2012 - 119, č. 2802/2013 Sb. NSS).
Rozsudek Nejvyššího správního soudu ze dne 10. 8. 2016, č. j. 6 As 190/2015 – 80
(nejedná se o citaci)
Nejvyšší správní soud konstatoval, že v daném případě nelze vysledovat okolnosti, které by zakládaly pochybnosti o nepodjatosti rozhodujících úředních osob. Systémová podjatost, tj. podjatost z důvodu zaměstnaneckého poměru k obci, bude dána zpravidla tehdy, když je z povahy věci či jiných okolností patrné podezření, že v důsledku tohoto zaměstnaneckého poměru by mohl být postoj úřední osoby k věci ovlivněn i jinými než zákonnými hledisky. Žádné takové okolnosti však v daném případě nenastaly a ani stěžovatelé nic tímto směrem nenamítali.
Soud dále konstatoval, že podjatost úřední osoby nelze dovozovat bez dalšího jen ze skutečnosti, že účastník řízení (příp. jeho zástupce) podá na úřední osobu stížnost, či trestní oznámení, nebo naopak.
Rozsudek Městského soudu v Praze ze dne 24. 3. 2016, č. j. 5A 9/2012 - 187
(citace)
Rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl „přísné a absolutní pojetí systémové podjatosti", avšak zároveň do určité míry modifikoval závěry plynoucí z dřívější judikatury Nejvyššího správního soudu k dané otázce. Dospěl totiž k závěru, podle něhož v případech, kdy rozhoduje úředník územního samosprávného celku ve věci, která se přímo nebo nepřímo týká tohoto celku, není a priori vyloučen z rozhodování pro svoji systémovou podjatost. Zároveň však uvedl, že je u takové úřední osoby dáno systémové riziko podjatosti, kvůli němuž je třeba otázku její případné podjatosti „posuzovat se zvýšenou opatrností oproti věcem, které se zájmů územního samosprávného celku nijak nedotýkají".
Jakkoliv tedy rozšířený senát Nejvyššího správního soudu odmítl pojetí, v němž by byli úředníci územního samosprávného celku bez dalšího vyloučeni z projednávání a rozhodování ve věcech, které mají dopady na tento celek, přesto jeho rozhodnutí představuje určitý posun. To je patrné zejména z části citovaného usnesení, v níž kritizuje neduhy současného českého modelu územní veřejné správy a zdůrazňuje nutnost promítnout povědomí o jejich existenci do rozhodování o podjatosti úředníků obcí a krajů.
Argumentaci stran nemožnosti aplikace ust. § 14 odst. 2 správního řádu v případě systémové podjatosti, tj. podjatosti celého úřadu, soud nesdílí. Správní řád ani zákon o obcích výslovně neupravují postup pro případ, kdy námitka podjatosti směřuje proti všem úředním osobám, které se na projednávání a rozhodování v dané věci podílejí. Přesto je však zřejmé, že i za těchto okolností musí být o námitce podjatosti úředních osob rozhodnuto. Hlavním účelem institutu vyloučení z projednávání a rozhodování věci je zajistit, aby se na rozhodování nepodílela podjatá úřední osoba. K zajištění tohoto cíle správní řád stanoví, že o vyloučení úřední osoby rozhoduje představený. Zákon zde zjevně vychází z premisy, že představený je osobou, která je sama nestranná a nepodjatá a tedy nemá zájem na výsledku řízení ani na tom, která úřední osoba se bude podílet na projednání a rozhodování věci samé.
Tento předpoklad ovšem zjevně není naplněn, pokud námitka podjatosti a důvody, o něž se opírá, směřují nejen proti oprávněné úřední osobě, ale i proti jejímu představenému. Směřujeli námitka podjatosti (i) proti úřední osobě, která je v čele správního orgánu, je z podstaty věci vyloučeno, aby o ní rozhodovala služebně nadřízená úřední osoba, neboť takové osoby není. O námitce tak musí rozhodnout odlišný správní orgán v rámci hierarchicky uspořádané soustavy správních orgánů. S ohledem na účel institutu vyloučení úřední osoby je třeba dospět k závěru, že k rozhodnutí o námitce podjatosti je v takovém případě příslušný nejblíže nadřízený správní orgán (srovnej rozsudek Nejvyššího správního soudu č.j. 5 As 43/2011-185 ze dne 22.3.2013).
Ředitel odboru dopravy MHMP tedy až do doby vydání pravomocného rozhodnutí o tom, že není z řízení vyloučen, mohl činit jen úkony, které nesnesou odkladu, nemohl však rozhodovat v odvolacím řízení.
Pokud tak učinil, pak o odvolání proti usnesením o nepodjatosti úředních osob ÚMČ Praha 22 a rovněž i o odvolání proti předmětnému prvostupňovému rozhodnutí (stavebnímu povolení) rozhodovala v rámci odvolacího řízení osoba, vůči které směřovala námitka podjatosti, o níž nebylo rozhodnuto. Pokud se na rozhodování podílela osoba, vůči které byla podána námitka podjatosti, o níž nebylo pravomocně rozhodnuto, je takový postup je v rozporu s § 14 odst. 3 správního řádu a v jeho důsledku nelze zaručit, že o věci rozhodoval nestranný správní orgán. Jedná se proto o podstatné porušení ustanovení o řízení před správním orgánem, které mohlo mít za následek nezákonné rozhodnutí o věci samé. Z uvedených důvodů soudu nezbylo, než napadené rozhodnutí podle § 78 odst. 1 s.ř.s. ve spojení s § 76 odst. 1 písm. c) s.ř.s. zrušit a věc žalovanému vrátit k dalšímu řízení.
