Nález Ústavního soudu ze dne 18. 2. 2010, sp. zn. I. ÚS 1849/08

(právní věta)

Příklon k materiálnímu pojetí právního státu znamená, že orgány veřejné moci jsou povinny se pohybovat nejen z hlediska formálního v hranicích svých pravomocí a kompetencí stanovených ústavním pořádkem a zákony, ale že výkon těchto pravomocí musí být také po obsahové (materiální) stránce v souladu s určitými základními principy, většinou vyjádřenými v ustanoveních ústavního pořádku, která garantují základní práva a vytvářejí hodnotovou bázi ústavního pořádku.

V podmínkách materiálního státu nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný ani bezúčelný; jinými slovy, z ústavního hlediska nelze aprobovat a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje. Pouze v tomto materiálním smyslu je třeba interpretovat též čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem, který stanoví zákon. Zvolený způsob výkonu veřejné moci, který s sebou nese zásah do základních práv osob, musí též vždy obstát z hlediska principu proporcionality. Ten je derivátem principu právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana.

Orgán veřejné moci proto vykonává určitou pravomoc a kompetenci ultra vires nejen tehdy, jedná-li mimo formálně zákonem stanovený rámec pravomocí a kompetencí, ale materiálně též tehdy, pokud svým jednáním nesleduje určitý předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel, pro který mu byla určitá pravomoc a kompetence svěřena, resp. tehdy, narušuje-li svým, byť o zákon se opírajícím postupem, základní práva dotčených osob více, než je nezbytně nutné k tomu, aby byl ještě dosažen zákonem stanovený účel.

Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou "součinnosti správních orgánů s účastníky řízení". Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění. Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces. Tak také nelze pokutovat osobu, která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu za přestupek.

Omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen (i za použití donucení v podobě sankcí) se výkonu pravomoci, pohybující se ovšem ultra vires, podrobit.


(citace z odůvodnění)

V ČR platí materiální pojetí právního státu
Ústavní soud již v řadě svých nálezů potvrdil, že ústavní systém v České republice vychází z principů materiálního právního státu. Již v jednom ze svých prvních rozhodnutí [nález ve věci sp. zn. Pl. ÚS 19/93 ze dne 21. 12. 1993 (N 1/1 SbNU 1; 14/1994 Sb.)] Ústavní soud odlišil formální a materiální pojetí právního státu, přičemž jasně vyjádřil svou afinitu k druhé z forem právního státu. Zatímco první forma je založena na ryze procedurálním a formálním pojetí bez ohledu na obsah a účel jednání státních orgánů, materiální právní stát je naopak založen na určitých základních principech, které je třeba při výkonu státní moci respektovat. Příklon k materiálnímu pojetí právního státu znamená, že orgány veřejné moci jsou povinny se pohybovat nejen z hlediska formálního v hranicích svých pravomocí a kompetencí stanovených ústavním pořádkem a zákony, ale že výkon těchto pravomocí musí být také po obsahové (materiální) stránce v souladu s určitými základními principy, většinou vyjádřenými v ustanoveních ústavního pořádku, která garantují základní práva a vytvářejí hodnotovou bázi ústavního pořádku. V případě výkonu pravomoci a kompetence orgánu veřejné moci je tedy podstatné sledovat také účel, k němuž uplatnění pravomoci směřuje, jakož i prostředky, jichž je přitom používáno.

Co je to materiální stát
V podmínkách materiálního státu nemůže být výkon veřejné moci bezobsažný ani bezúčelný; jinými slovy, z ústavního hlediska nelze aprobovat a tolerovat výkon veřejné moci, která je prostým uplatněním formálně předvídaného oprávnění orgánu veřejné moci bez toho, že by byl vysledovatelný zákonem předvídaný a racionální účel, k němuž konkrétní výkon svěřené pravomoci směřuje. Pouze v tomto materiálním smyslu je třeba interpretovat též čl. 2 odst. 2 Listiny, podle něhož lze státní moc uplatňovat v případech a mezích stanovených zákonem a způsobem, který stanoví zákon. Zvolený způsob výkonu veřejné moci, který s sebou nese zásah do základních práv osob, musí též vždy obstát z hlediska principu proporcionality. Ten je derivátem principu právního státu založeného na úctě k právům a svobodám člověka a občana (materiální právní stát), jímž má Česká republika být podle čl. 1 odst. 1 Ústavy, který se uplatní komplementárně k čl. 4 odst. 1 Listiny, podle něhož mohou být povinnosti ukládány na základě zákona, v jeho mezích a při zachování základních práv a svobod.

Co je to jednání ultra vires
Orgán veřejné moci proto vykonává určitou pravomoc a kompetenci ultra vires nejen tehdy, jedná-li mimo formálně zákonem stanovený rámec pravomocí a kompetencí, ale materiálně též tehdy, pokud svým jednáním nesleduje určitý předvídatelný a racionálně zdůvodnitelný účel, pro který mu byla určitá pravomoc a kompetence svěřena, resp. tehdy, narušuje-li svým, byť o zákon se opírajícím, postupem základní práva dotčených osob více, než je nezbytně nutné k tomu, aby byl ještě dosažen zákonem stanovený účel. Ukládá-li na základě zákona orgán veřejné moci soukromým osobám povinnosti, a tím omezuje jejich základní práva, musí přesto dbát na to, aby zcela nepopřel samotnou podstatu toho kterého základního práva nebo jeho smysl. Omezení nelze užít k jiným než zákonem předvídaným účelům (čl. 4 odst. 4 Listiny). Tak základní práva zpětně omezují svá, formálním zákonem předvídaná, omezení.

Ve správním řízení neplatí zásada součinnosti SO s účastníky řízení
Jak již Ústavní soud ve své dřívější judikatuře uvedl, nejsou shora uvedená ustanovení Listiny a Ústavy (čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy) toliko programovými či kompetenčními normami, nýbrž mají i další dimenzi - totiž garanci autonomního postavení jednotlivce vůči veřejné moci [srov. například nález sp. zn. I. ÚS 113/04 ze dne 4. 5. 2004 (N 63/33 SbNU 129)]. Správní řízení nemůže být v demokratickém právním státě ovládáno zásadou "součinnosti správních orgánů s účastníky řízení" (kontaktování účastníků řízení ze strany správního orgánu vyloučit nelze, jeho odmítnutí však nelze sankcionovat), neboť žádnou spolupráci v obecném smyslu tohoto slova nelze vynucovat ukládáním sankcí. Svobodný jednotlivec, jako součást občanské společnosti, nemůže být v právním státě partnerem správního orgánu vykonávajícího vrchnostenská oprávnění. Má naopak povinnost se takovým opatřením podrobit, jsou-li vykonávána řádně, tj. nejde-li o exces.

Nelze dát pořádkovku podezřelému
Tak také nelze pokutovat osobu, která odmítne podat správnímu orgánu vysvětlení v případě, kdy je zřejmé, že by jím, byť i jen teoreticky, mohla přispět ke svému postihu za přestupek [k zákazu sebeobvinění viz rozhodnutí Evropského soudu pro lidská práva Marttinen v. Finsko (stížnost č. 19235/03)]. V této věci soud uvedl, že stěžovatel se může dovolávat čl. 6 odst. 1 Úmluvy ohledně uložení správní pokuty, přičemž jediným účelem účasti stěžovatele před orgánem bylo poskytnutí informací a žádný jiný účel jeho vymáhaná účast neměla. Jinak řečeno, veřejná moc vykonává pravomoci a kompetence, jimž je jednotlivec zásadně povinen se podrobovat, ovšem za předpokladu, že jsou vykonávány souladně s požadavky plynoucími právě z čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, ve shora uvedeném materiálním rozměru jejich působení a při dodržení požadavku plynoucího z principu přiměřenosti. Pokud výkon veřejné moci takové požadavky nesplňuje, jde o excesivní vybočení z mezí daných ústavním pořádkem. Jednotlivec není povinen vykonat takovou uloženou povinnost, která je v rozporu s příkazem plynoucím z čl. 4 odst. 4 Listiny.

Omyl neomlouvá
Přirozeně, že nelze v praktickém životě vyloučit situaci, kdy při výkonu veřejné moci jedná její orgán v omylu, ať už skutkovém či právním, v jehož důsledku se dopouští excesu (jednání ultra vires). Existence omylu však rozhodně nemůže být důvodem pro ospravedlnění excesu. Omyl veřejné moci nelze nikdy interpretovat v neprospěch jednotlivce tak, že tento je přesto povinen (i za použití donucení v podobě sankcí) se výkonu pravomoci, pohybující se ovšem ultra vires, podrobit.

Starý rozsudek ÚS
25. Pro naznačené případy je právě vytvořen celý systém opravných prostředků. Z důvodů základního práva na soudní přezkum správních rozhodnutí zasahujících do základních práv (čl. 36 odst. 2 Listiny) a z povinnosti obecných soudů poskytovat ochranu základním právům (čl. 4 Ústavy) je patrno, že se právě od soudů očekává, že případný exces, resp. jeho následky ve sféře základních práv jednotlivce neprodleně odstraní. V jiné věci (nicméně z hlediska vertikálnosti vztahu veřejná moc - jednotlivec analogické a nadto nelze přehlédnout autonomní hodnocení klasifikace věci jako trestního obvinění ze strany Evropského soudu pro lidská práva - viz Engel v. Nizozemí, 1976, Öztürk v. SRN, 1984, Lauko proti Slovensku, 1998, a Kadubec proti Slovensku, 1998) k tomu Ústavní soud poznamenal, že "orgány činné v trestním řízení [jsou] nadány řadou procesních pravomocí, jež umožňují a usnadňují průběh trestního řízení, které ovšem nemohou vykonávat mechanicky. Vždy je třeba využití procesních institutů zvažovat z pohledu proporcionality zásahu do základních práv obviněného. Prostředky trestního procesu, které nezřídka vedou k omezení základních práv obviněného, proto také nelze posuzovat zcela izolovaně, ale pouze v kontextu účelu jejich použití, jímž je odhalení a potrestání pachatele trestné činnosti. Pokud se v kterékoliv fázi trestního řízení ukáže, že tento účel nemůže být naplněn, neboť obviněný se trestné činnosti nedopustil, a podezření orgánů činných v trestním řízení bylo zcela liché, je třeba za vadné považovat veškeré úkony, které byly v trestním řízení provedeny, tj. případně včetně prostředku vedoucího k omezení osobní svobody, jímž je vazba ... na jednu stranu je jistě povinností orgánů činných v trestním řízení vyšetřovat a stíhat trestnou činnost, na druhou stranu se stát nemůže zbavit odpovědnosti za postup těchto orgánů, ukáží-li se jejich předpoklady jako mylné a nesprávné. Má-li být totiž jednotlivec povinen se takovým úkonům vůbec podrobit, musí v podmínkách materiálního právního státu existovat garance, že v případě prokázání, že trestnou činnost nespáchal, dostane se mu odškodnění za veškeré úkony, kterým byl ze strany státu neoprávněně podroben. Pokud by taková perspektiva neexistovala, nebylo by možné trvat na povinnosti jednotlivce taková omezení v rámci trestního stíhání snášet." [nález sp. zn. II. ÚS 590/08 ze dne 17. 6. 2008 (N 108/49 SbNU 567)].

V projednávané věci dospěl Ústavní soud k závěru, že je třeba postupovat obdobně jako ve věci výše uvedené, neboť v obou případech orgány veřejné moci (zde Úřad městské části Praha 1 a jemu nadřízený Magistrát hlavního města Prahy) vykonávaly svá formální oprávnění, materiálně nazíráno, ultra vires. Správnímu orgánu mělo být prima facie zřejmé, že jednání stěžovatele oznámené orgány Policie České republiky z místa demonstrace nemůže naplňovat po právní stránce znak přestupku, a to proto, že umístění reproduktorů na komunikaci je součástí výkonu shromažďovacího práva. Podstatné je přitom právě to, že takový závěr plynul prima facie ze samotného oznámení skutku Policií České republiky, a dále samozřejmě ze znalostí právního řádu, resp. ústavního pořádku České republiky, bez toho, že by bylo třeba provádět další dokazování, resp. apriorní, tj. před zahájením řízení prováděné objasňování věci. I takové apriorní řízení, anebo právě ono, je velmi způsobilé přivodit poruchu v základních právech osoby, která má podat vysvětlení. Uložení pořádkového opatření (pořádkové pokuty) jen z důvodu nedostavení se k podání vysvětlení (tj. k podání informací) je v oblasti správního trestání vyloučeno, neboť je zapotřebí přísně respektovat i princip zákazu sebeobviňování či sebeusvědčování, který plyne z interpretace čl. 6 odst. 1 Úmluvy o ochraně lidských práv a základních svobod.

Proto je Ústavní soud přesvědčen, že pokuta uložená za neuposlechnutí předvolání stěžovatele k podání vysvětlení nesledovala a ani nemohla sledovat racionální a ústavně aprobovatelný účel. Ve světle vyložených principů materiálního právního státu nebylo možno stěžovatele pokutami donucovat k podání informací, byl-li policií označen za jediného možného pachatele přestupku. Jinak řečeno, v podmínkách materiálního právního státu je povinností orgánu veřejné moci předtím, než uplatní zákonem obecně vymezené oprávnění uložit jednotlivci povinnost, aby věc posoudil s ohledem na konkrétní okolnosti případu v danou chvíli mu již známé a zvážil, zda vůbec v konkrétní situaci smí obecně mu svěřené oprávnění uplatnit, a bude-li to možné, musí posoudit, zda jeho uplatněním lze naplnit účel, k němuž jeho oprávnění směřuje. To jistě neznamená, že si má správní orgán toliko na základě oznámení o přestupku učinit konečný závěr o tom, zda se čin stal, kdo za něj odpovídá a zda jím byla naplněna skutková podstata přestupku, avšak nemůže uložit jednotlivci povinnost a vynucovat ji pomocí sankcí tehdy, je-li - jak svrchu uvedeno - prima facie zřejmé, že oznámené jednání přestupkem být nemůže, neboť oznámeným skutkem šlo naopak o výkon ústavně zaručeného základního práva shromažďovacího. Takové jednání je nejen vybočením z mezí čl. 1 odst. 1 Ústavy, čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny, nýbrž je to postup, který odporuje příkazu, který pro výkon veřejné moci plyne z ustanovení čl. 4 odst. 4 Listiny, podle kterého omezení základních práv musí šetřit jejich podstatu a smysl a omezení nelze užívat k jiným účelům, než pro které byla stanovena, což lze označit za postup svědčící výkonu tak závažné a zakázané libovůle, že je možné jej zároveň označit za jednání vykazující vůči jednotlivci znaky jednání šikanózního.

Ústavní soud proto považuje za přijatelný výsledek ten, který byl stěžovatelem dokládán k žalobě podané Městskému soudu v Praze, v podobě rozhodnutí žalovaného Magistrátu hlavního města Prahy ze dne 30. 6. 2003 č. j. MHMP 83608/2003/B/Per-86, učiněného v jiném řízení, s jinými účastníky a v situaci již zahájeného správního řízení. Nicméně Ústavní soud má za to, že závěry v tomto rozhodnutí vyslovené se vztahují též na postup před zahájením řízení, kdy si správní orgán toliko prověřuje oznámení a činí o něm předběžný úsudek. V odůvodnění tohoto rozhodnutí je jasně uvedeno, že v případě, kdy je zřejmé, že řízení bude zastaveno, není namístě účastníka, který se na výzvu před správní orgán nedostavil, sankcionovat pořádkovou pokutou. K tomu Ústavní soud dodává, že vyplývá-li z dosud již zjištěných skutečností závěr, že předvolaný je pravděpodobným pachatelem přestupku, je vynucování jeho přítomnosti za účelem poskytnutí výpovědi, a to pomocí sankcí, problematické z důvodů porušení jeho práva garantovaného mu čl. 6 odst. 1 Úmluvy.

Pokud správní orgány a ani Městský soud v Praze nerozpoznaly působení základního práva shromažďovacího, jakož i práva na spravedlivý proces (v aspektu zákaz sebeobvinění či sebeusvědčení), postupovaly v důsledku toho vůči stěžovateli do té míry excesivně, že nejen vybočily svým jednáním z mezí daných čl. 2 odst. 2 a čl. 4 odst. 1 Listiny a čl. 1 odst. 1 Ústavy, ale přímo porušily čl. 4 odst. 4 Listiny. Bylo na Nejvyšším správním soudu, aby výkonem své ústavní povinnosti situaci napravil a porušení základních práv stěžovatele odstranil. To však neučinil. Tak pokračoval a navíc soudně stvrdil porušení základních práv stěžovatele, když se omezil na poměrně formalistické a navíc nekonzistentní odůvodnění svého postupu (rozpoznání alespoň působení shromažďovacího práva, avšak nevyvození nutných důsledků v posouzení postupu správního orgánu, když už základní právo stěžovatele na spravedlivý proces zůstala nerozpoznáno, byť ochrana nebyla poskytnuta ani jednomu z nich).

Lze proto souhrnně uzavřít, že Nejvyšší správní soud napadeným rozsudkem nerespektoval ústavní příkaz obsažený v čl. 4 odst. 4 Listiny a v konečném důsledku potvrdil porušení vlastnického práva stěžovatele, které mu garantuje čl. 11 odst. 1 Listiny, neboť rozhodnutím správních orgánů, do nichž vyústilo jejich protiústavní jednání, byla stěžovateli uložena pokuta, která přirozeně znamená protiústavní umenšení stěžovatelova majetku, a dále stěžovatelovo právo na svobodnou a autonomní vůli, garantované čl. 2 odst. 3 Listiny, jakož i právo na spravedlivý proces v aspektech garantovaných čl. 6 odst.1 Úmluvy.